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我國協商民主制度的實踐與發展
2015年6月11日
    

  協商民主是黨和國家的一貫主張和長期實踐。中共十八大提出“健全社會主義協商民主制度”,既有思想與實踐上的基礎,又是探索與發展的要求,在我國協商民主制度發展過程中具有里程碑的意義。

  中國共產黨領導中國革命和建設的過程中,始終主張人民民主,團結民眾,聯合各界,始終堅持并不斷完善中國特色民主政治發展道路。中國共產黨領導的統一戰線集中體現了協商精神,它在不同時期的實踐,就是黨與社會各界協商的過程。中共“五一口號”的發布、第一屆人民政協大會的召開及《共同綱領》的制訂,以“協商”建國,堪稱“協商決策”的典范,為人民民主奠定了根本政治制度和基本政治制度。

  改革開放以來,社會主義協商民主制度隨著我國基本政治制度載入了《憲法》而得到根本保障。協商民主活動的法律法規不斷完善。上世紀90年代以后,協商活動在民主政治理論和制度中的地位得到了確定。江澤民同志對我國“協商民主”和“兩種民主形式”作了專門論述。2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確規定:“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是我國社會主義民主的兩種重要形式”。政協的協商活動形式和程序不斷規范,如探索建立了專題協商形式,形成了協商活動安排、協商活動進行、協商成果報送、協商意見處理和反饋等程序。行政和司法實踐中更加注重協商民主的作用,如聽政、信訪、調解等活動明顯增加。基層協商民主活動更加普及,制度化程度不斷提高,如公民依據居民和村民委員會、社區的業主和物業委員會,職工代表大會和工會等組織,自發開展各種協商活動。

  在我國協商民主的探索實踐中,中共十八大有獨特的貢獻。它在繼承和總結的基礎上,首次提出并系統論述了健全社會主義協商民主制度,確認了“協商民主”和“社會主義協商民主制度”的概念,規劃和部署了“健全社會主義協商民主制度”的任務。這是中國共產黨在社會主義民主問題上最新的實踐創新和理論創新,是改革開放以來我國政治體制改革的重大探索和突破。

  中共十八大指出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”,這個重要論斷表明,人民民主是社會主義制度的本質要求。民主政治是國家實現人民民主的政治制度,它需要選舉民主和協商民主兩種形式,協商民主的缺失或形式化,民主政治制度實際上就不算健全,社會主義人民民主的國體和政體的作用就有局限。協商民主制度作為人民民主的重要形式,在民主政治制度中運行,為民主政治制度服務,體現民主政治制度的價值,實現民主政治制度的功效。

  中共十八大提出“健全社會主義協商民主制度”,這是今后我國民主政治建設的重點任務和重大課題。它的基本要求是“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”,拓展公民有序政治參與的渠道,提高黨和國家決策的科學化民主化水平,改進黨的領導方式和執政方式,使我國社會主義民主政治制度的特色和優勢更充分地體現,使人民民主得到更廣泛、更充分的實現。為此,我們要在理論和實踐中積極探索,認真思考協商民主制度建設中遇到的理論和實踐重大問題,包括協商、民主、制度的內涵、形式、特征及相互關系,社會主義協商民主與選舉民主的關系,協商民主制度與根本政治制度、基本政治制度、行政管理制度等的關系,協商民主活動的類型、主體、議題、方式、結果、效果等。此外,還有大量具體措施的問題。

  應該看到,“協商民主”是當今中西方都很關注的話題。上個世紀80年代,西方一批社會政治家從自由民主理論研究和政治制度實踐的需要,提出了被我國學者譯為“協商民主”或“審議民主”的理論或學說。盡管它們針對了代議民主和選舉(票決)民主等政治制度實踐中的問題,但主要還是學術層面上的主張。大致來說,它們強調共同體在政治上的共同性而非敵對性,提出建立開放、寬容、自由、平等的對話制度,為公民參與政治決策提供商議機會,創造一種新的民主形式,促進多元文化下的共識和合作。

  中西方對“協商民主”有各自的、階段性的需要。關于西方的“協商民主”理論及其與我國“協商民主”的關系,需要專門的研究。這里需要指出的是,“協商民主”需要理論與實踐的協調推進,當下,我們要高度重視“協商民主”理論研究,為“健全社會主義協商民主制度”提供良好的思想和理論準備,政黨領導干部和理論工作者尤其需要率先學習,主動適應,認真總結和提升已有的理論和經驗,從鞏固和發展我國政治制度的大局出發,在解放思想、探索創新中增強“三個自信”,這也是本課題研究中的一個深刻感受。

  一、健全協商民主活動的類型與特性

  社會主義協商民主制度以協商活動為對象,專門規范和保障這種活動的開展。我們健全這種制度,先要準確認識對象。

  協商是人們各種交往和溝通活動中的一種,普遍用于處理社會和國家生活中的各種事項。它由協商者、事項、方式和效果等基本要素構成。

  1、“協商”活動的類型。為了便于表達,本課題按不同用途把“協商”分為兩大類。一類是“社會協商”。這是指社會成員之間為共同事務而進行的協商活動,屬于中共十八大報告所說的“基層民主協商”活動的范疇。它最簡單的形式是個體之間直接進行的“私人協商”,如家庭成員之間商議家務分工,俗稱“私了”。但在社會生活中,“私人協商”往往是按一定的公共規則進行的,如按宗族儀規、社區公約、組織章程、行業守則等進行的協商。另一類是“政治協商”。這是指政治性組織之間按照政治制度的要求對公共決策進行的協商,如在我國根本政治制度、基本政治制度、行政管理制度以及司法調解制度中的協商等。

  2、“協商”活動的特性。大致來看,“協商”的基本特性是:(1)為特定的事項。與聊天或漫談等活動不同,協商往往是針對特定的事項。這種事項因矛盾或困難,單方面不能處置;(2)由特定的協商者參與。與咨詢或求教等活動不同,協商者在該事項的處置上有權益、義務或責任,但認識或訴求不盡相同;(3)有謀求合作的意愿。與通牒或抗議等活動不同,協商往往是為了避免對抗,爭取通過溝通解決矛盾;(4)有較強的自主性。與武力或執法等活動不同,協商是自愿、自發和自主進行的,可以沒有外力強迫,操作也靈便。

  “協商”的可貴之處在于:它體現了人們避免對抗、民主合作的善良愿望。經驗表明,成功的“協商”可以增進諒解,消除誤會,既表達訴求,又修正訴求,進而達成共識,解決矛盾,實現民主自治。如第一屆人民政協大會的召開及《共同綱領》的制訂,就是典范。

  “協商”的局限性在于:它由利益相關者靠自覺自律來協調利益矛盾,缺乏強制的約束力,協商的過程和結果容易變更,成功率有限,尤其難以解決強弱明顯的各方之間的利益糾紛。要在政治和社會生活中推進協商民主,就得發揚“協商”的優點,彌補其不足。(1)協商者要有良好素質,包括理性的預期、充分的耐性、平等的姿態、有效的表達等。尤其是在“私人協商”中,個體素質直接決定了協商效果,只要一方誠意或理性不足,協商就會終止或失效;(2)協商需要借助規則。規則就是“公器”,具有“他律”的力量,可以彌補協商約束力不強的問題。規則越有公信力,協商的功效越充分。“私人協商”最自由,甚至沒有范式,其協商效果最難以把握。政治制度是國家最高層次的公共規則,“政治協商”的制度化要求最高,權威性最強,操作上最規范;(3)“協商”意識要協調發展。個體意識和公共規則是相互依賴、相互作用的。現代民主社會的發展,既激發了個體的維權意識和協商需求,也引導了個體的權益理性和協商動機,進而更依賴公共規則;(4)“協商”活動要全面推進。“社會協商”與“政治協商”密切關聯,相互作用,共同作用于政治民主與社會民主的協調發展。“政治協商”是“社會協商”的頂層形式。中共十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度”,這是協商民主活動的政治制度保障。“社會協商”是“政治協商”的基層形式。中共十八大報告提出“積極開展基層民主協商”,這是協商民主活動的社會基礎。在一個單位、組織和國家里,其內部規則會影響協商活動的地位和效果。所以,“協商民主”需要在各類協商活動中探索,社會共同體都需要研究自身的公共規則與協商活動的關系。這與我國基本政治制度包含著基層群眾自治制度,而它們都需要推進協商民主的道理是一樣的。

  二、健全協商民主的活動規則

  “協商民主活動”是以民主為價值取向的協商活動。中共十八大報告中指出,“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”,所以,“社會主義協商民主”的本質和靈魂是人民民主,目的是充分發揚人民民主,這決定了它的活動規則。

  1、健全“協商者活動”的規則。“民主參與”是協商民主的基本要求,但“由誰來協商”,需要在實踐中具體把握好。協商活動的參與者就是協商者。在“私人協商”中,協商者是協商事項的當事者或其委托者。在“政治協商”中,協商者主要是與決策事項相關或政治制度規定的社會群體或組織的代表。在我國現行的主要協商活動中,協商者的資格和產生程序等,都由政治制度和法律法規規定,如政協制度對政協委員、職工代表大會制度對代表等規定。但制度和法律法規對他們的職責規定,并非專門針對協商活動,這容易造成協商者的產生與協商活動要求的脫節。

  為與政治制度和法律法規相配合,促進和保障協商者履行協商職責,尤其是協商者在“政治協商”中的代表性作用,我們應該完善協商活動的規則。(1)要規范協商者的活動和條件,比如,協商活動如何請假,協商者的活動時間如何保障等;(2)要規范協商者與其所代表的組織或群體的關系,比如,協商者如何表明意見的來源或代表性,協商意見如何得到所代表的組織或群體的評價。必須指出的是,在“政治協商”中,協商者必須發揚社會主義民主的精神,必須維護社會主義的民主政治制度、憲法法律和社會道德,這是社會主義協商民主活動的基本準則。協商者必須認同和承擔這種公共責任,其所代表的組織或群體也因此要承擔舉薦和監督的責任。

  2、健全“協商事項”的規則。“協商民主活動”的事項就是需要發揚民主的事項。但“什么事項需要協商”,需要通過協商活動規則來具體把握。(1)要協商確定議題。按中共十八大報告,“社會主義協商民主”活動以“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”為主要協商事項。原則上講,與民生關系越重大、越緊密的事項,越需要發揚民主,越應該作為協商事項。所有協商者都可以提出建議議題,但事項的決策者有責任提出議題,有責任征求和協調各協商者的意見,爭取形成共識,并負責匯總和制訂議題計劃。協商者對議題的意見,可以在協商中表達或保留。同時,議題確定以后,需要給協商者充分研究的時間;(2)要安排在決策(包括決策調整)之前。民主決策是民主政治的核心環節,“協商民主活動”要針對制度中的決策,為決策提供依據。相應地,不屬于或不準備決策的事項,不列入協商議題,如情況通報、工作總結等。

  3、健全“協商方式”的規則。“協商民主活動”是多方平等參與的活動。但“怎么充分發表意見”,需要通過協商活動規則來具體把握。(1)要有召集制度。一般來說,事項的決策者或議題的提出者應該是協商活動發起者和召集者,各方都可以提議召集;(2)要允許各抒己見。協商不同于決策,協商各方都有充分的知情和建言的權利和責任,都可以從各自角度對事項進行分析研究,都可以發表意見、征求意見、傾聽意見,都對自己的意見負責,不代替或阻止他方意見,不對事項作決定。意見可以不集中,可以留待再協商。相應地,不屬于協商方式的活動,不指定為協商,如輔導報告等。

  三、健全協商活動所依據的民主政治制度

  “社會主義協商民主”活動在根本政治制度和基本政治制度框架中運行,這是推進協商民主廣泛、多層、制度化發展的根本途徑和保障。根本政治制度所決定的事項,都是國計民生,最需要民主,最需要協商。人大保證國家權力體現人民意志,關鍵是依靠人大代表。在人大制度中推進協商民主,比如,完善代表的審議權,建立有利于協商的“審議”活動規則,發揮“協商者”的主動性。再如,完善人大代表產生制度,建立健全投票之前的協商機制等。在人大制度的執行中,行政管理制度也需要推進協商。各級行政機構依法管理公共事務,其決策與民眾的利益關系最直接、最具體、最大量,也是民眾知情、參與的重點,應依法充分開展協商,以實現黨和根本政治制度的宗旨。(1)行政機構依法決策,就要依法協商。凡法律法規規定的協商、論證或聽取意見的程序,都應開展協商,并形成公開的協商規則;(2)對行政決策的協商,首先要充分依靠人大制度和政協制度,在人大和政協開展專題協商。在此基礎上,行政機構就具體決策內容需要,召集利益相關者開展協商,為特殊問題的解決提供專門的協商機會,如某建設項目決策前的對口協商等;(3)行政機構要充分尊重協商意見,本著積極吸收的態度制訂決策,并對決策向協商者做充分的說明。

  基本政治制度與根本政治制度相配合,根據國情,保障中國共產黨團結和領導社會各方,處理中國社會中的重要關系,實現人民民主,是中國政治制度的顯著特色和優勢。“健全社會主義協商民主制度”的根本任務,就是要發揮這些制度的優勢,拓展公民有序政治參與的渠道,提高黨和國家決策的科學化民主化水平,改進黨的領導方式和執政方式,推進民主政治建設。

  1、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中的協商。中共同社會各界開展協商,是民主決策的主要形式,也是我國協商民主的專門制度。它有兩種基本形式,一是中共在政協同參政黨和各界代表人士協商,一是中共同參政黨和各界代表人士協商。以政治協商為特征。執政黨有主導作用,包括在協商姿態、協商活動組織和協商意見吸收等方面;協商者都有代表性作用,既要維護共同的政治原則,又要充分反映特定群體的合法利益訴求;議題針對政治、社會格局中的重大問題,且與政權機關、行政機構的決策緊密聯系。

  第一,中共在政協同參政黨和各界代表人士開展最廣泛的協商。第一次全國政協大會的召開,創立了新中國“協商民主”制度。其對建國大略制訂的《共同綱領》,堪稱“協商決策”的典型。人民政府成立、人民代表大會制度確立以后,政協從國情出發,以民主、團結為主題,以大聯合、大團結、大統戰的組織優勢,專就國家重大事務進行最廣泛的政治協商。

  中共十八大報告提出“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”,這就要發揮其制度優勢。正如俞正聲主席在政協第十二屆全國委員會常務委員會第一次會議上的講話中指出,要使政協“成為反映各界意見、呼聲的重要機構,成為幫助和監督黨委、政府改進工作的重要力量,真正起到‘基本政治制度’的應有作用”。其一,要確保“協商在決策之前”。政協的協商內容最廣泛,議題可選性大,政協委員意向多樣。在這種優勢下,要建立協商內容的協商機制,使政協委員在提出提案或意見之前,各級黨委、人大和政府在制訂決策計劃之前,有充分的溝通,使協商針對決策、幫助決策。其二,要確保協商活動效率。政協的協商形式多樣,發表意見機會充分,環境寬松,有專題的、對口的、界別的、提案辦理等協商平臺,有書面的、口頭的方式。在這種優勢下,要規范活動形式,增強活動效果。政協的各種協商活動形式,從全體會議、分組或聯組會議,到專題、對口、界別、提案辦理等協商活動,要建立更統一的分類依據,精簡活動安排,用盡可能少的活動達到暢所欲言的效果。其三,要發揮委員的代表性作用。政協的代表性最全面,30多個界別的政協委員可以充分反映社情民意。在這種優勢下,要完善政協委員產生的協商機制,強化推薦與被推薦的關系,強化推薦與委托的關系,強化個人與組織的社會責任。

  第二,中共同各民主黨派和各界代表人士開展專門協商。這是多黨合作制度下的政治協商活動,具有政黨協商或黨際協商的特征。政黨關系在社會關系中具有核心的地位,政黨協商是政治協商的核心所在,自然也是協商民主的關鍵環節。協商是多黨合作的應有之義,沒有協商,合作就不能體現民主,所以,政黨協商是執政行為的必要部分,對政治建設具有直接的作用,它可以使執政黨充分了解民情民意,客觀判斷社會需求和關系,科學制定治國理政的方略,從而在維護人民利益、促進社會進步中鞏固領導地位。

  政黨協商要強調政黨組織特征、優勢和責任。其一,要堅持政治共識。在協商中,中共和黨派都堅持社會主義政治方向、政治價值觀和多黨合作“十六字”方針。其二,要聚焦黨建黨務。大凡政黨在多黨合作制度理論和實踐中的普遍問題,都應可以作為協商議題。其三,要維護組織權威。無論是協商內容還是方式,都應該注重組織的整體作用。協商意見要體現各自成員及所代表或聯系的群體的共識,意見的形成都應該有組織程序。其四,要強調合作共事。在政黨協商中,中共自然是主導者,這是執政地位的具體表現。為執政而主導協商,就要充分發揮參政黨組織的作用,保證協商的活力和效果,使執政可以充分了解民情民意,客觀判斷社會需求和關系,科學制定治國理政的決策,從而在維護人民利益、促進社會進步中鞏固執政地位。其五,要規范活動形式。現在的黨外人士座談會、民主協商會、情況通報會、小范圍談心會等常規性的活動,從名稱和實際運行來看,黨外人士座談會是比較成熟的政黨協商活動,民主協商會實際上是以人事為專題的會議,名稱過于寬泛,缺乏協商活動的特征。小范圍談心會實際上是個別交流,規模上很難稱為“會”,議題也不確定,類似于個別協商。此外,各地還有其它名目的政黨協商活動。從規范角度說,政黨協商活動不必多種多樣,應有統一名稱,形成制度文本,如政黨協商或黨外人士協商活動,其中,可以有個別協商、多方協商等形式。

  2、民族區域自治制度中的協商。這是民族區域自治制度實踐中專門的協商活動,具體可以理解為兩方面的要求。其一,自治機關行使自治權過程中的協商。根據《中華人民共和國民族區域自治法》第五十一條規定,“民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候,必須與他們的代表充分協商,尊重他們的意見”。在實踐中,它要確定內容,使“特殊問題”成為具體議題,使這些議題既來自于決策的需要,又來自于各方的需要;它要確定協商者,使“他們”在“問題當事人”中具有代表性;它要確定規則,把因問題而隨機協商與常規協商結合起來,使協商既充分又規范。其二,民族區域自治制度是執政黨基本政策的產物,它要體現國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神,要體現國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。這不僅需要靠制度的有效運行,還需要靠制度的完善。而制度的完善,取決于黨的基本政策和領導作用。從制度決策層面上看,關于民族區域自治制度和政策建設中的重大問題,也需要有相應的協商機制,為法律法規的制定和修改提供依據。這種協商,應該在全國和自治區人大、政府的相關決策之前,應該成為全國和自治區政協專門的協商議題。同時,執政黨同各民族代表協商,應該是其中必要的環節,有規定的渠道和方式。

  3、基層群眾自治制度中的協商。中共十八報告指出“積極開展基層民主協商”,這種協商直接與個體利益相關,既有私人協商,也有組織內部的集體協商,對社會秩序影響很大,基層群眾自治制度是這種協商的基本保障。其一,要切實體現基層群眾自治制度的作用,貫徹好《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》等法律法規,建設好這些最基本的群眾自治組織。它們是依法開展基層協商民主的基本組織,協商是它們的基本工作方式和任務,居民和村民是協商主體,他們共同協商自己的事情,形成自我管理的共識。其二,要不斷完善基層群眾自治制度。凡組織都有內部利益關系問題,都需要民主管理。組織在決定涉及內部共同利益的重大事項前要有協商。組織在制訂章程、規則和紀律時都要為正確處理人際矛盾提供依據,發揮私自協商的作用。組織還要幫助成員之間協商解決矛盾。所以,基層群眾自治制度要適應全社會民主建設的需要,要保障職工代表大會制度及工會等各種群眾組織開展協商民主,使各種群眾協商民主活動得到同樣的依據。其三,基層群眾自治制度也是執政黨基本政策的產物,它以保障人民的民主權利作為指導思想。關于這個制度和政策建設中的重大問題,也需要有相應的協商機制,為法律法規的制定和修改提供依據。這種協商,應該在各級人大、政府的相關決策之前,應該成為各級政協專門的協商議題。同時,執政黨基層組織同群眾組織代表的協商,應該是其中必要的環節,有規定的渠道和方式。

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